另一方面，前者相对后者在权、名、责的内在实质上还具有牵连性，这表现在统一管理、行为监督和责任兜底三个方面。

这反过来也促使一些腐败官员拒绝依法办事、借此树立个人权威捞取好处。但营商环境只有更好、没有最好，对照中央的要求和人民群众的期待，我国在优化营商环境方面尚有较大提升空间。

提高法治水平的重点是把权力关进法治的笼子里 通过提升法治水平优化营商环境，重点是治官而非治民，是把权力关进法治的笼子里。但如果没有相应的法治保障，这些优惠要么无法完全落实、要么面临随时被回收撤销的困境。只有把权力关进法治的笼子里，才能真正构建亲清的政商关系。不仅如此，法治水平提升，受益者不仅仅是具体投资者，而是所有投资者乃至全社会，这就杜绝了一些骗补贴现象的发生因为艺术作品中的何种元素会对青少年产生道德危害并无确据，即使是那些在已经享有盛誉的艺术作品，也有可能会对青少年造成不良影响。

男男之间的情爱描写如何就能激发和丰富女性的情欲想象和施展，我还无从体会，但既然这个社会已然存在数量众多的腐女群体，且她们都能从耽美文学中获得如上总结的情感抚慰和性欲投射，那么这些文学中的艺术性恐怕就不容我们所轻易否定，即使这些作品极大地挑战甚至是亵渎了大多数人的情感和伦理。从这个意义上说，即使天一写作了一本在多数人看来是纯粹的毫无艺术价值的小黄书，但其行使的仍旧是艺术自由。事实上不仅限于经济影响，当案件的审理结果实质上涉及中央权力以及中央与特别行政区的关系时，终审法院作出的判决有可能抵触宪法和基本法。

三、特别行政区的宪法解释提请义务 (一) 特别行政区国家机关有实施宪法的职责 宪法解释提请权是宪法适用和解释的程序性权力，要实现特别行政区的宪法治理，必须要实现宪法在特别行政区的适用与解释。但在基本法第158条的框架下，由于是否提请全国人大常委会释法的判断权归属不明，当终审法院不提请全国人大常委会解释基本法，而其判决将引起宪法秩序的不稳定，并进而对宪法和基本法所确立的宪制基础造成损害时，全国人大可以通过修改基本法或者授权特别行政区行政长官提请全国人大常委会解释宪法和基本法，从而弥补基本法第158条造成的法律空白。因此全国人大的宪法审查职权主要以立法议案的形式提出，根据立法程序处理，提请主体同样不包含特别行政区国家机关，故本文不进行讨论。其认为特别行政区制度以基本法为准即可，无须与内地宪法产生联系，以此解释八二宪法部分条款难以在特别行政区直接实施的现状和基本法在特别行政区所具有的最高宪制地位。

基本法颁布施行之初，全国人大以决议的形式确认港澳基本法合宪，但全国人大对合宪性的理解止步于合宪性宣告，未能进一步阐明基本法为什么合宪，导致特别行政区制度的宪法定位以及特别行政区国家机关如何适用宪法和法律等问题长期得不到解决。宪法不仅为国家治理能力提供正当性渊源，为国家治理体系提供制度依据，更为重要的是，宪法能够为国家治理现代化提供价值引领[15]。

特别行政区法院和行政长官在处理上述问题时，应有权提请全国人大常委会进行宪法解释，以确保特别行政区居民在内地的宪法权利，明确其在特别行政区的宪法义务。这表明特别行政区治理中也存在宪法适用的实际需要。该条款其实是特别行政区立法会自我宣告为全国性法律的特别法，从而起到优先适用的法律效果。因此，宪法第30条和第31条共同完成了这种国家结构形式的转型与建构。

从实践层面来考察，全国人大常委会的法律解释在多数情况下均由其他国家机关提出解释请求而启动，所以，抽象的宪法解释和法律解释一样都需要其他国家机关的提请才能有效运作。特别行政区宪制的完整含义应该在规范相互关联的整体结构中予以理解，宪法与基本法共同构成特别行政区宪制基础的共同基础论有利于夯实一国两制的宪法保障⑤。这主要表现为一国两制之下内地与特别行政区各自保持原有的政治、经济、社会制度不变，特别行政区的高度自治权和资本主义生活方式由基本法予以确认和保障，制度差异和制度竞争被寄望于在一国之内相互融合并逐渐消解，国家主权权力与主权行使以及宪法的效力则主要通过发挥基本法的纽带作用予以转化和传导。全国人大常委会议事规则第11条也将常委会职权范围内的议案提请权主体确认为委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、十人以上常务委员会组成人员联名等中央国家机关及团体。

行政主导体制不彰，立法会反对派掣肘施政，法院司法能动意识强烈。赋予特别行政区国家机关宪法解释提请权，是推动特别行政区宪法治理转型的重要制度架构。

在1998年元旦出现的侮辱国旗案中，香港特别行政区针对两名被告侮辱国旗、区旗的行为提出刑事检控的依据是国旗国徽条例和区旗区徽条例，这两部条例将侮辱国旗、区旗行为入罪。八二宪法根本规范变迁论[17]则直陈我国现行宪法已经由过去的社会主义共和国宪法变为了一部多元共和制宪法，宪法第31条是对五四宪法以来的共和国体制的重塑，八二修宪与七五修宪和七八修宪的显著区别在于宪法的根本规范已由中华人民共和国实行社会主义制度变为中华人民共和国一般行政区和民族自治区实行社会主义共和制，特别行政区实行资本主义共和制。

陈端洪教授认为，基本法隐含着两大逻辑裂隙，一是关于1842—1997年之间香港主权状况的宏大叙事与实际策略之间的裂隙。国家权力机关在制定法律时，常常较少考虑特别行政区与内地的关系，认为特别行政区的治理以基本法为限。基本法不仅被视为特别行政区制度的法律基石，更被看作中央与特别行政区划分政治权力的宪法文件，将基本法视为小宪法宪法特别法特别行政区宪法。对于授权法独立性的过分强调，消解了中央作为授权者的主权决断地位，遮蔽了中央管治权的最终性和合宪性，催生了特别行政区不受中央干预的泛自治要求和最大限度的权利保护倾向，纵容了特别行政区的挣脱情绪[9]，弱化了特别行政区积极参与国家治理的宪法义务。参见王振民、孙成：《香港法院适用中国宪法问题研究》，载《政治与法律》，2014年第4期。第四，在行政长官的职权上。

特别行政区大体经历了从政治构想和外交承诺到建构宪法制度，从宪法制度到法律实施，再从法制到法治三个发展阶段[1]。二是香港高度自治与宪法和主权的普遍性、统一性之间的裂隙。

如果其适用引发宪法争议，特别行政区行政长官和法院有必要提请全国人大常委会解释宪法和基本法，以缓解立法权的冲突。在特别行政区治理中，基本法的主导作用和基础作用也历来不断受到学界主流观点的共同肯认和强调。

但基本法律论难以回答的是作为下位法何以能够修改上位法，基本法何以能够作出与宪法不一致的规定。特别行政区不实行人民代表大会制度，而实行行政长官主导下的分权体制。

特别行政区宪法论试图化解特别行政区内实行的基本制度与现行宪法相抵触的事实违宪争议，将基本法上升为特别行政区宪法典，以期与八二宪法比肩而立。五、结语 基本法实施的实践需要转换特别行政区的治理思维，一国两制有待于在宪法层面进一步推进，实践表明，特别行政区治理需要解决宪法在特别行政区的适用和解释问题，才能充分发挥宪法在国家治理尤其是在特别行政区治理中的重要作用。认为香港基本法可以保障香港的法治[7]，基本法是一国两制构想的法律化，关于香港治理方式的种种设想都是为了保持香港特别行政区的繁荣稳定，基本法是这种治理设想的治理依据[8]。特别行政区实行资本主义制度，港澳同胞在特别行政区境内遵循基本法所规定的权利义务，二者本不应该发生冲突。

特别行政区的特别应体现为地域的特别，而非身份的特别。虽然立法法并不是适用于特别行政区的全国性法律，但该法第8条明确规定，特别行政区制度属于只能制定法律的事项，表明全国人大及其常委会制定有关特别行政区方面的法律均受该法之拘束，因此特别行政区虽然不能直接适用该法，但对依据该法制定的有关特别行政区的法律以及适用于特别行政区的法律，特别行政区国家机关应当拥有宪法审查和宪法解释的提请权。

二是享有宪法职权的国家机关具有适用和执行宪法的权力，其适用和执行宪法的行为直接发生法律效果。这种差异为处理三地之间民众的基本权利和义务带来了法律适用上的困扰。

由于我国宪法解释权由全国人大常委会行使，因此，特别行政区法院如果受理以宪法作为直接诉由的案件，在必要时应有权提请全国人大常委会释宪。凡实行宪法法院或者宪法委员会解释体制的国家，均在宪法和法律中确认宪法解释提请权，并且将社会团体和公民纳入提请主体的范围。

特别行政区治理应该完成从基本法主导型治理模式向宪法和基本法共同治理模式的时代转型。一国两制的核心诉求在于舍弃意识形态争议，以国家体制的高度包容完成国家统一，是主权者的自我设限。香港回归以来，全国人大常委会针对特别行政区的政治运作和基本法适用通过了多项具有立法性质的决议和决定。一般认为，特别行政区立法会不得对其进行实质性变更，但可以根据特别行政区法制特点对全国性法律作出适应性转化[21]。

但八二宪法根本规范变迁论难以有效解释基本法第5条明确规定的特别行政区制度五十年不变的时间期限，此外，其关于八二宪法修改性质的认定，关于宪法根本规范的界定，都存在可进一步研究之处。再次，就基本法与宪法的关系而言，基本法并非仅以宪法第31条为依据制定。

立法法第46条规定国家机关可以向全国人大常委会提出解释法律的要求，而第99条规定，国家机关可以向全国人大常委会提出法规和条例抵触宪法与法律的审查要求和建议，此种要求权和建议权可以统称为请求权。当这些机关作出涉及特别行政区居民基本权利和义务增减的立法行为时，必然涉及宪法相关权利义务条款在特别行政区的适用或者对特别行政区同胞的效力问题。

一国两制是八二宪法对特别行政区制度的肯认，基本法是宪法一国两制架构的具体化，因此，基本法不仅在一国两制层面不能替代宪法，而且在人民代表大会制度、宪法和法律解释制度等方面更不能替代宪法，基本法解释同样不能替代宪法解释在特别行政区治理中的地位和作用。根据宪法和立法法的规定，只有全国人大及其常委会针对全国性法律作出的特别规定才构成特别法律，任何地方立法的技术性修订不得抵触或者变更全国性法律的实质内容，因为全国性法律的制定和修改属于中央立法权的事项范围。